中美环境监督管理体制比较研究及启示

近年来，环境问题日益突出，加强生态环境保护刻不容缓，生态文明建设已经成为党和国家的工作重点。在党的十九大报告中明确指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。为了加强环境保护，我国根据《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》的精神，组建了生态环境部和自然资源部，这是关系到我国环境监督管理体制建设的一次重大改革，为我国生态文明建设奠定了坚实的基础。我国亟待建立新的环境监督管理体制，为我国开展环境监督管理工作提供保障条件。广泛学习世界各国环境保护的先进经验，对完善我国环境监督管理体制具有借鉴意义。本文通过比较中美两国环境监督管理体制，提出完善我国环境监督管理机制的建议。

1 中美环境监督管理体制的特点

1.1 我国环境监督管理体制的特点

我国确立了各级环保部门统一监督管理和相关行政主管部门分工负责相结合的管理体制。2014年修订的《环境保护法》第十条第一款和第二款的规定延续了这种管理体制。这是因为我国现阶段环境问题具有复杂性和综合性的特点。在环境管理过程中，我国的环境监督管理体制既体现了环境保护部门的主导地位，又能够挥与环境保护相关的政府部门的独特作用，是科学的监督管理体制。我国地方环保部门的领导体制是地方人民政府和上级环保部门共同管理的双重领导体制。这是因为我国环境问题具有区域性、综合性的特点，涉及与环境保护相关的政府部门众多，需要地方政府牵头领导并组织协调，以更好地开展环境保护工作[1]。

1.2 美国环境监督管理体制的特点

环境法既是美国环境执法的基础，也是美国构建环境监督管理体制的基础。美国很早就实现了工业化，并且主导了第二次工业革命，因此出现了一系列严重的环境污染问题。美国为了加强环境保护，制定了《国家环境政策法》《全面环境对策补偿与责任法》《清洁水法》《安全饮用水法》《应急计划及社区知情法》《有毒物质控制法》《资源保护与回收法案》等一系列环境保护法。美国作为联邦制国家，联邦政府和各州政府分别设立了监督管理机构。1970年美国联邦政府设立联邦环保局，并根据立法授权，统管国家环境质量委员会，并由内政部、农业部、司法部等联邦政府部门行使环境监督管理职责。美国各州政府成立的环保局和环境质量委员会不接受联邦环保局的领导和管理，独立管理各州的环保工作，但要接受联邦环保局的监督。如果各州的环保效果达不到联邦政府规定的最低标准，联邦环保局可以直接越过州政府开展执法工作。美国在环境监督管理体制下，引入了竞争机制，联邦政府根据各州的环保效果，给地方政府一定的财政资助，鼓励各州执行环保法规；联邦政府还通过信息公开和环境教育等方式来促进公众参与环保立法、环保监督和环保执法。经过多年的发展，美国已经形成合作、协调、执行、监督的环境监督管理体制[2]。

2 中美环境监督管理体制比较

2.1 政府环保机构的职责不同

虽然我国和美国都对环保工作实行统一管理，都属于统分管理体制。但是两者之间还是存在较大的差别。美国通过立法授权，使政府的环保部门对环保工作具有绝对的主导权，其他部门只能依法予以配合。虽然我国确立了各级环保部门统一监督管理和政府部门分工负责相结合的监督管理体制。但是在实际监督管理过程中并没有得到贯彻落实。首先，政府环保部门对环境管理工作并没有绝对权威，不能完全行使“统一监督管理”的职责。其他政府部门不仅发挥了协调作用，还发挥了领导作用，分散了环境监管权力和执法力量，出现了环保工作多头管理，或者无人管理的现象，根本原因就是政府的环保部门与其他相关部门之间的权责划分不明确产生的恶果。

（5）学校尚需改善方面的意见。调研发现，学生认为学校尚需改进的方面有师资力量薄弱、教材缺乏实用性、教学模式落后、学校重视程度不足、学习氛围不足和自主学习能力差。结果见表5。

2.2 政府环保机构的独立性不同

由于资源的稀缺性，长期以来我国按照自上而下的原则，配置各级政府机构的资源，导致基层管理机构的资源不足，严重影响基层环境监督管理机构监测和执法的能力。这是因为基层环境监督管理机构要开展环境监测、环境评估、环境突发事件处置、环保执法等活动，必须配备足够的人员、设施设备等。目前不少地方环境监督管理机构缺乏人员、专用设备和设施，制约了他们开展环境监督管理和环保执法活动。因此政府应加强地方环境监督管理机构的资源配置，加强基层环保队伍建设，改善监测和执法条件，扭转资源配置失衡的状态[5]。

环境监督管理只是发现环境问题的一种方式。发现环境问题是实施环境监督管理和保护的前提。公众是环境监管不可或缺的重要力量。公众参与是美国环境监管体系的重要组成部分。美国社会公众普遍具有环保意识，注意发现环保问题。虽然最近几年我国大力推动环保工作，加强环境保护和宣传教育，公众的环保意识提高了很多。但是集中精力搞经济的思想削弱了我国人民的环保意识，还难以形成一种公众参与的环境监督管理机制，监管缺乏活力[3]。缺少了公众监督，无法及时发现环境污染问题，降低了环境监管效率。

2.3 环境监督管理资源配置方式不同

美国各州环境监管机构的运行经费来自联邦政府而不是各州政府，且获得财政拨款的多少取决于上一年度的环境监管效果，这能推动各州环境监管部门开展环境保护工作。我国地方环境监管部门的运行资金主要来自地方政府的财政拨款。近年来我国十分重视环保工作。地方环境监管部门是环保执法单位和环境监控单位，既要开展环境测控、环境信息统计等工作，还要开展环境调查、巡视、抢险等工作，工作任务繁重，工作责任重大。而基层环保部门的人力资源和监控设施设备配置不到位，导致地方部门环保执法工作困难重重。

2.4 公众参与环保活动的意识不同

新时代统一战线的战略定位与发展图景——从“爱国统一战线”到“中华民族伟大复兴统一战线” …………………… 林华山（1·19）

3 美国环境监督管理体制对我国的启示

3.1 明确环境监管机构的职责

我国的“省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革”，将环境监测职能上移，以保证国家能够及时掌握基层环境监测信息，抑制各级政府的地方保护主义行为。但是生态环境部、省级地方政府，以及各地方的生态环境局和环境督察局对地方政府的监督、督察权力有限，地方政府不配合和地方保护主义行为仍然存在。从中央环保督察组的督察结果来看，一些地方政府依然存在敷衍整改、虚假整改、暂时关停污染企业来掩盖环境问题。即使在中央环保督察组严厉执法的情况下，还出现了难以解决的环保问题。因此，有必要进一步深化环境监督管理体制改革，进一步加强环境监督机关的权力，削弱地方政方政府干涉环保问题的能力，使环境监督管理机构能够独立行使监督管理权力。

3.2 完善垂直管理制度

我国根据《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》组建了生态环境部。改革目的是为了集中环保监管与执法的权力，以实现环保监督与执法统一管理。但是环境管理问题涉及发展改革、工信、公安、监察、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、金融、商务、卫生、审计、海关、工商、质检、安监、林业、气象、海洋、能源等20 多个部门，这些部门都有环境监督与管理的责任[4]。因此我国仍然要进一步明确环保工作机构的职责，建立统一协调的工作机制，才能从根本上解决执法力量分散、交叉执法和执法盲区的问题。

3.3 优化执法资源配置

美国作为联邦制国家，各州政府设立州环保局，各州环保局独立覆行环保职责。除法律规定的特殊情形外，联邦政府不得擅自干涉。而我国的环境监督管理体制是双重领导体制，地方环保局既要接受上级领导，还要接受地方政府领导。地方政府的工作重点是促进地方经济发展，环保与经济发展之间存在矛盾冲突，地方政府可能干涉地方环境保护部门的工作。中央环保部门主要指导下级环保部门开展业务活动，以考察监督为辅，对下级环保部门缺乏足够的约束力；而地方环保部门的行政领导由地方政府任免，并由地方政府拨付财政资金，也就是说地方环保部门开展环保管理工作要受到地方政府的影响。不少地区大量排放废弃物的企业往往是当地的经济支柱，是当地的纳税大户，受到地方政府保护，导致地方环保部门不敢管、不能管，不仅严重影响环保执法的有效性和权威性，而且地方环保管理部门的监督管理工作缺乏独立性。

等最难熬。男人还可以抽烟。虚飘飘空捞捞的，简直不知道身在何所。她打开手提袋，取出一瓶香水，玻璃瓶塞连着一根小玻璃棍子，蘸了香水在耳垂背后一抹。微凉有棱，一片空茫中只有这点接触。再抹那边耳朵底下，半晌才闻见短短一缕栀子花香。

故意无视是种短视行为，只看到和注重眼前短期好处，或是只关注自己，完全不考虑其他个体或是当下的实际情况。默认补偿则是一种弥补故意无视造成的不良结果的行为。在时间上是事前和事后的关系。旅游者选择低价游的故意无视和默认补偿行为与价格因素、信息对称情况、搭便车因素相关。在3个影响因素中，搭便车因素的影响程度相对较小。旅行社的故意无视是因为不合理低价游既是旅行社获取利润的方式，也是旅行社激烈竞争的结果。并且可以通过与导游、购物店形成回扣链收受回扣，利用旅游者购物弥补利润。相关管理部门因为协调工作的困难性和旅游者带来的经济效益，所以睁一只眼闭一只眼，使回扣链形成“公开的行规”。

3.4 加强环保宣传教育，提高社会公众参与环境保护的意识

可以借鉴美国公益诉讼保护环境的经验。在美国的公民诉讼制度中，被侵权者对环境污染者提起的诉讼对应我国的环境侵权民事诉讼；公众对政府机关不作为造成环境受损而提起的诉讼对应我国的行政相对人或行政相关人提起的行政诉讼；非直接被侵权者、非政府机关不作为受损者提起的诉讼对应我国的公益诉讼。中美两国诉讼制度的差别在于诉讼主体范围不同。从原告主体来看，我国赋予权益受损主体充分的诉讼权；而没有直接侵犯到自身权益，不具备侵权责任构成要件“损害结果”的主体，只能向有关部门举报，或提交给相关主体提起环境公益诉讼。从被告主体来看，只有具备具体行政行为（包括作为和不作为）的行政主体（包括被授权组织）才是行政诉讼的适格被告，环境公益诉讼的被告并不包括行政机关。相比而言，美国公众诉讼的诉讼主体范围比较宽泛，可以划分为两类。一是违反排放标准、排放限制，以及违反行政命令的行为人，二是美国联邦环保局或者州政府的行政不作为，包括没有实现法定目标的行政作为。虽然在美国诉讼成本很高，一般民众不会在自身利益未受损的情况下提起诉讼，但法律保留了民众的诉讼权，营造了全民参与、全民监督的大环境，这对于鼓励民众关心环保工作具有深远的意义。我国现行的《环境保护法》将公益诉讼的适格主体规定为人民检察院和从事环保工作五年以上的公益组织。我国应把公众纳入诉讼主体范围，转变民众“事不关己”就不管不问的思维方式。当然也应该制定法律，防止无理滥诉、无理缠诉的现象发生，避免引发难以控制的“诉讼爆炸”[6]。

4 结论

环境监督管理体制是国家环境管理工作的核心，对国家的环境管理工作中具有重要意义。环境监管体制直接影响环境管理效率。虽然我国与美国的政治制度、国家体制等方面存在较大的差异，但是世界各国的环境问题都有共通性，美国的环境监管体制，以及环境监督管理队伍建设、资源调配、公众参与等方面还是值得学习和借鉴。我国应学习世界各国环境监督与管理的成功经验，发挥我国的制度优势，建设符合我国国情，具有中国特色的环境监督与管理体制。

[1] 常纪文.生态文明的前沿政策和法律问题[M].北京：中国政法大学出版社,2016：82-83.

[2] 魏成成.中美环境管理体制比较分析[J].法制博览,2015(6)：197.

[3] 赵美珍, 邓禾.立体化环境监管模式的创建与运行[J].重庆大学学报(社会科学版), 2010(16-1)：134-139.

[4] 王金南,秦昌波.国家生态环境监管执法体制改革方案研究[J].环境与可持续发展, 2015(5)：7-10.

[5] 王树义.论绿色发展理念下环境监管垂直管理体制的改革与构建[J].环境保护,2015(23)：12-15.

[6] 张辉.美国环境公众参与理论及其对中国的启示[J].现代法学,2015(7)：148-156.